Nejednotnosť rozhodovacej činnosti súdov pri preskúmavaní zákonností postupu Úradu pre dohľad nad zdravotnou starostlivosťou

V tomto článku chceme poukázať na rozdielne právne posúdenie postupov a záverov úradu súdmi Slovenskej republiky pri výkone svojej činnosti v rámci rozhodovania o žalobách proti rozhodnutiam a postupom správnych orgánov v rámci správneho súdnictva.

Zriadenie úradu a jeho činnosť

Úrad pre dohľad nad zdravotnou starostlivosťou bol zriadený zákonom č. 581/2004 Z. z. o zdravotných poisťovniach, dohľade nad zdravotnou starostlivosťou a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov (ďalej len „zákon č. 581/2004 Z. z.“) ako právnická osoba, ktorej sa v oblasti verejnej správy zveruje vykonávanie dohľadu nad verejným zdravotným poistením a dohľadu nad poskytovaním zdravotnej starostlivosti (ďalej len „poskytovanie ZS“).

V zmysle § 18 ods. 1 písm. b) zákona č. 581/2004 Z. z. úrad okrem iného vykonáva dohľad nad poskytovaním ZS tým, že dohliada na správne poskytovanie ZS podľa § 4 ods. 3 zákona č. 576/2004 Z. z. o zdravotnej starostlivosti, službách súvisiacich s poskytovaním zdravotnej starostlivosti a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov (ďalej len „zákon č. 576/2004 Z. z.“) a za podmienok ustanovených zákonom

1. ukladá sankcie,
2. podáva návrhy na uloženie sankcie,
3. ukladá opatrenia na odstránenie zistených nedostatkov alebo ukladá povinnosť prijať opatrenia na odstránenie zistených nedostatkov.

Zistené nedostatky úrad uvedie v protokole o dohľade (ďalej len „protokol“). V závislosti od ich závažnosti a následkov môže úrad uložiť poskytovateľovi ZS sankciu. Rozhodnutie úradu o sankcii podlieha súdnemu prieskumu podľa druhej hlavy piatej časti zákona č. 99/1963 Zb. Občiansky súdny poriadok v znení neskorších predpisov (ďalej len „OSP“).

Odlišné rozhodovanie senátov Najvyššieho súdu SR v otázke aplikácie Správneho poriadku na výkon dohľadu nad poskytovaním zdravotnej starostlivosti

Výkon dohľadu nad ZS sa teda spravuje osobitným predpisom – zákonom č. 581/2004 Z. z., pričom presne stanovené princípy/postupy vykonávania dohľadu sú upravené v § 43 a nasl. tohto zákona. Toto ustanovenie vylučuje použitie všeobecných predpisov o správnom konaní na výkon dohľadu nad ZS. Toto ustanovenie bolo vložené do § 43 novelou č. 34/2011 Z. z. Teda výkon dohľadu je osobitným druhom konania, na ktorý nie je možné použiť podporne ustanovenia Správneho poriadku. Hoci toto ustanovenie je účinné od 1. apríla 2011, máme za to, že aj pred účinnosťou tejto novely mal úrad postupovať vždy vo výkone dohľadu podľa zákona č. 581/2004 Z. z. a nemáme za to, že ustanovenia Správneho poriadku majú subsidiárnu povahu k výkonu dohľadu.

Vzhľadom na to, že to nebolo explicitne uvedené v zákone, Najvyšší súd Slovenskej republiky (ďalej len „NS SR“) vo svojej rozhodovacej činnosti a posudzovaní zákonnosti postupu úradu pri výkone dohľadu rozhoduje rôzne do účinnosti tejto novely zákona.

Rozsudky NS SR sp. zn. 1Szd/2/2013 a 1Szd/3/2013 konštatujú v mnohých častiach povinnosť subsidiárne použiť jednotlivé ustanovenia Správneho poriadku. Napríklad náležitosti poverenia konzultantov vydaných úradom majú byť podľa NS SR v zmysle § 3 Správneho poriadku (hoci explicitne sú náležitosti poverenia na výkon dohľadu upravené v § 43 ods. 6 zákona č. 581/2004 Z. z.), alebo na úpravu zápisnice či na prerokovanie protokolu o výkone dohľadu majú byť tiež podľa názoru NS SR použité ustanovenia Správneho poriadku, ako aj na vysporiadanie sa úradu s protichodnými názormi dohliadaného subjektu/poskytovateľa ZS v rámci dokazovania, kde má úrad podľa názoru NS SR tiež postupovať podľa ustanovení Správneho poriadku. Pritom v predmetných rozsudkoch NS SR odkazuje na platnú právnu úpravu § 77 ods. 1 zákona č. 581/2004 Z. z., v zmysle ktorej sa na konanie a rozhodovanie úradu vzťahujú všeobecné predpisy o správnom konaní, ak tento zákon neustanovuje inak. Dohľad v týchto dvoch prípadoch bol ukončený v roku 2010, teda pred účinnosťou spomínanej novely zákona č. 581/2004 Z. z, ktorá vyslovene vylučuje použitie predpisov o správnom konaní na výkon dohľadu.

Naproti tomu vystupuje rozhodovacia činnosť NS SR v rozsudku sp. zn. 10 Szd/1/2013, 10 Szd/2/2013 a 10 Szd/4/2013, kde NS SR potvrdil rozsudok krajského súdu, ktorý zamietol žalobu poskytovateľa ZS, čím potvrdil zákonnosť postupu úradu pri ukladaní sankcie v správnom konaní, ako aj správnosť postupu pri dohľade vykonanom podľa zákona č. 581/2004 Z. z. (vykonanom pred účinnosťou § 43 ods. 11), pričom na tento dohľad nebol aplikovaný Správny poriadok.

Máme za to, že ani pred účinnosťou ust. § 43 ods. 11 zákona č. 581/2004 Z. z. sa na dohľad nad poskytovaním ZS nemal aplikovať Správny poriadok. Správny poriadok sa subsidiárne aplikuje len na konania, ktoré majú povahu správneho konania. Správnym konaním je konanie v oblasti verejnej správy, v ktorom správny orgán rozhoduje o právach, právom chránených záujmoch alebo povinnostiach fyzických osôb a právnických osôb. Výkonom dohľadu nad poskytovaním ZS sa zisťuje, či bola správne poskytnutá ZS, teda či boli vykonané všetky zdravotné výkony na správne určenie choroby so zabezpečením včasnej a účinnej liečby s cieľom uzdravenia osoby alebo zlepšenia stavu osoby pri zohľadnení súčasných poznatkov lekárskej vedy. Výsledkom dohľadu nie je rozhodnutie o právach, právom chránených záujmoch alebo povinnostiach poskytovateľa ZS, a teda výkon dohľadu nemá povahu správneho konania. Podľa nášho názoru, Správny poriadok nemožno aplikovať na akýkoľvek postup alebo činnosť úradu v rámci jeho zákonnej kompetencie, ak to osobitný zákon (t. j. zákon č. 581/2004 Z. z. alebo zákon č. 580/2004 Z. z. o zdravotnom poistení a o zmene a doplnení zákona č. 95/2002 Z. z. o poisťovníctve a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov) výslovne nevylučuje. Ak by sme prijali takýto právny záver, potom by úrad musel aplikovať Správny poriadok aj napr. na postup pri zmene zdravotnej poisťovne, postup pri vydávaní kódov zdravotníckym pracovníkom a pod.

Dohľad nie je správne konanie. Správne konanie začína až po ukončení dohľadu a zistení nesprávneho poskytnutia ZS, a to ako konanie o uložení/neuložení sankcie.

Odlišné rozhodovanie senátov NS SR v otázke zisťovania skutkového stavu veci a vykonávania dôkazov pri posudzovaní správneho poskytovania zdravotnej starostlivosti

1. Postup pri zisťovaní skutkového stavu pri výkone dohľadu

Výkon dohľadu je osobitný proces upravený v piatej časti zákona č. 581/2004 Z. z., ktorý ustanovuje aj spôsob zisťovania skutkového stavu pri posudzovaní správneho poskytnutia ZS. Podľa § 45 ods. 1 tohto zákona