Úvaha nad právnou záväznosťou odborných usmernení Ministerstva zdravotníctva SR

Tvorba práva MZ SR

Pod pojmom tvorba práva v užšom zmysle (stricto sensu), resp. legislatívnou činnosťou v širšom zmysle slova (largo sensu) možno rozumieť tvorbu právnych predpisov či tvorbu právnych noriem. [1] Základným prameňom všetkých kontinentálnych systémov práva je normatívny právny akt. [2] Ministerstvo zdravotníctva, tak ako aj ďalšie ministerstvá a iné orgány štátnej správy, má právomoc na vydávanie všeobecne ­záväzných ­právnych predpisov (normatívnych právnych aktov) v súlade s Čl. 123 Ústavy SR (zákon č. 460/1992 Zb.). Presnejšie, môže vydávať vyhlášky, výnosy a opatrenia (§ 1 ods. 1 zákona č. 1/1993 Z. z. o Zbierke zákonov v znení neskorších predpisov – ďalej len „zákon o Zbierke zákonov“). Tieto právne predpisy je ministerstvo oprávnené vydávať v rámci svojej pôsobnosti definovanej v tzv. kompetenčnom zákone (zákon č. 575/2001 Z. z. o organizácii činnosti vlády a organizácii ústrednej štátnej správy v znení neskorších predpisov). Ide o tzv. druhotné alebo odvodené právne akty, ktoré konkretizujú právnu úpravu obsiahnutú v primárnych (prvotných) právnych normách (najčastejšie zákonoch). Pre dodržanie podmienky ústavnosti a zákonnosti nesmú podzákonné právne akty odporovať prvotným normatívnym právnym aktom, pričom sa vydávajú na ich základe a v medziach splnomocnenia.

Podzákonné právne akty sú vydávané na základe špeciálnej delegácie, ktorá je obsahom ustanovení vykonávaného zákona. [3] Príkladom je ustanovenie § 28 ods. 1 zákona č. 578/2004 Z. z. o poskytovateľoch zdravotnej starostlivosti, zdravotníckych pracovníkoch, stavovských organizáciách v zdravotníctve a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov (ďalej len „zákon o poskytovateľoch zdravotnej starostlivosti“), ktorý stanovuje, že:

„Rozsah ošetrovateľskej praxe poskytovanej sestrou samostatne, samostatne na základe indikácie lekára a v spolupráci s lekárom a rozsah praxe pôrodnej asistencie poskytovanej pôrodnou asistentkou samostatne, samostatne na základe indikácie lekára a v spolupráci s lekárom ustanoví všeobecne záväzný právny predpis, ktorý vydá ministerstvo zdravotníctva.“

Ministerstvo na vykonanie zákona vydalo na základe tohto ustanovenia vyhlášku č. 364/2005 Z. z., ktorou sa určuje rozsah ošetrovateľskej praxe poskytovanej sestrou samostatne a v spolupráci s lekárom a rozsah praxe pôrodnej asistencie poskytovanej pôrodnou asistentkou samostatne a v spolupráci s lekárom.

Rozdiel v jednotlivých formách podzákonných právnych predpisov, konkrétne medzi vyhláškou, výnosom a opatrením, možno nájsť v ustanoveniach zákona o Zbierke zákonov. Výnosy a opatrenia sa v súlade s § 5 zákona o Zbierke zákonov vydávajú, ak:

• sa týkajú obmedzeného počtu druhovo určených fyzických osôb a právnických osôb alebo
• upravujú podrobnosti o právach a povinnostiach úzkeho okruhu osôb v pracovnoprávnych vzťahoch a vo vzťahoch z oblasti sociálneho zabezpečenia, podrobnosti o právach a povinnostiach vyplývajúcich zo služobných pomerov príslušníkov ozbrojených zborov a ozbrojených síl, alebo
• tak ustanoví osobitný zákon.

Okrem toho zásadná odlišnosť vyhlášok od výnosov a opatrení spočíva v spôsobe vyhlasovania. Vyhlášky sa vyhlasujú uverejnením ich úplného znenia (§ 4 ods. 1 zákona o Zbierke zákonov), výnosy a opatrenia sa vyhlasujú v Zbierke zákonov uverejnením oznámenia o ich vydaní, ak osobitný zákon neustanoví, že sa vyhlasujú uverejnením ich úplného znenia (§ 4 ods. 2 zákona o Zbierke zákonov). Ministerstvo zdravotníctva SR úplne znenie výnosov a opatrení uverejňuje vo Vestníkoch MZ SR dostupných aj na jeho webových stránkach.

V otázke rozdielu medzi výnosmi a opatreniami možno nájsť z pohľadu teórie práva názory, že dôvod „znovuzavedenia“ opatrenia ako všeobecného právneho predpisu no